Por un Estatuto Municipal para la gestión democrática*

Eduardo Nava Hernández

La reforma municipal iniciada en el gobierno de Miguel de la Madrid, con la reforma de 1983 al artículo 115 de la Constitución general de la República, es sin duda hija de la crisis. Una crisis que ese mismo presidente de la República decía que no era sólo económica sino de centralización. La paradoja de esa reforma es que se da impulsada por la necesidad de descentralizar las funciones que el gobierno federal había asumido a lo largo de un prolongado periodo histórico en detrimento de los estados y municipios del país, pero se ubica en el momento de una drástica reducción del gasto público, que había llegado a ser, a fines de los años 70, del 65 % del PIB y con De la Madrid desciende al 16 %.

Por ello, dicha reforma constitucional se centró más en los aspectos de representación y organización municipal —esbozados ya desde la reforma política de 1977-1978— que en los financieros. El nuevo contenido del artículo 115 constitucional amplió el sistema de representación proporcional a todos los ayuntamientos, sin distinción de tamaños; estableció lineamientos para la suspensión y desaparición de ayuntamientos y la revocación, por causas graves, del mandato de sus integrantes; facultó a los ayuntamientos para expedir, de acuerdo con las bases establecidas por las legislaturas estatales, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos y circulares administrativas de observancia general; estableció la competencia municipal en materia de desarrollo urbano; y facultó a los ayuntamientos de un mismo estado para coordinarse para la mejor prestación de los servicios públicos. Sólo una de las modificaciones introducidas con dicha reforma se refiere al régimen hacendario: la que concede a los municipios personalidad jurídica para administrar su patrimonio conforme a la ley [1].

En medio de la crisis económica de 1982, y de un proceso de reducción del Estado, la reforma municipal de 1983 parecía ser la alternativa para revitalizar  a los estados y municipios y, con ellos, a la sociedad nacional ahogada por el centralismo y la omnipresencia de los poderes federales. En realidad, sin embargo, la propuesta y el discurso ideológico estaban encubriendo el verdadero proyecto económico que empezaba a abrirse paso: apertura económica, globalización de la economía, privatización de la ganancia social, reducción del aparato de Estado, recortes presupuestales, etcétera. Es el proyecto que ha dominado la vida nacional, más allá de los avances en la descentralización político–administrativa y en la democracia electoral, generando en materia económica retrocesos palpables en la concentración de la riqueza, el estancamiento de grandes sectores de la economía, el crecimiento exponencial de la pobreza, etcétera. La descentralización administrativa y el municipalismo han encubierto, desde entonces, la concentración real del poder que ha caracterizado al país.

Desde 1989, la instrumentación del Programa Nacional de Solidaridad restringió aún más la participación efectiva de los ayuntamientos en la ejecución de obras públicas, urbanización y servicios, y abrió de par en par las puertas a la injerencia ya no de los gobernadores ni de los congresos estatales, sino directamente del gobierno central.

Por ello, legítimamente, la tendencia dominante cuando se discute la prosecución de la reforma municipal, ha sido la de buscar la descentralización de recursos financieros y de atribuciones hacia los ayuntamientos. Se discute, así, la descentralización de servicios públicos como la educación y la salud, que fortalecerían, en efecto, la presencia del municipio en la vida social, y de los instrumentos necesarios para que las autoridades del tercer orden de gobierno puedan ofrecerlos a la población.

Es el momento, sin embargo, de volver a entender la reforma municipal en un sentido integral, no sólo financiero, y profundizar más allá del problema de las atribuciones y recursos, en el de la organización política, la representación y la vinculación entre municipio y sociedad. Esto es, las tendencias actuales apuntan a profundizar la autonomía municipal y convertir a los ayuntamientos en órganos de jurisdicción plena, que ejerzan, en su nivel, la soberanía popular.

Tales fines están lejanos con el texto actual del artículo 115 constitucional y las leyes orgánicas municipales de los estados, entre ellas la de Michoacán. Al respecto escribía José Francisco Ruiz Massieu:

               La naturaleza del ayuntamiento es política porque se integra electoralmente, y es administrativa, puesto que presta servicios públicos y atiende necesidades colectivas, pero no es una autoridad que ejerza la soberanía popular. A ello se añade que el principio de división de poderes —decisión política fundamental— hace que sólo se le confieran al ayuntamiento competencias administrativas (incluidas las reglamentarias) y no jurisdiccionales ni legislativas.[2]

Y esa que si bien la Constitución General de la República establece el Municipio Libre como base de la división territorial y la organización política y administrativa de los estados de la Federación, no define la libertad inherente a esa división, limitándose a señalar sus atribuciones administrativas, que en todos los casos le son conferidas por los órganos legislativos estatales. El artículo 41, como se sabe, no incluye al municipio como entidad expresiva de la soberanía popular. Y el artículo 26 prevé la participación de  los gobiernos de los estados, pero no de los ayuntamientos, en el sistema nacional de planeación democrática.

La Constitución particular del estado de Michoacán, y la Ley Orgánica Municipal correspondiente, se limitan a ratificar el enunciado del municipio libre sin precisar su contenido.

En realidad, el concepto de autonomía es más adecuado que el de libertad para hacer referencia al status jurídico municipal. El municipio libre —esa aspiración proudhoniana de combinar libertad y autoridad—, no lo es, porque se encuentra subordinado a una normatividad que no dimana de sí mismo sino de los órdenes nacional y estatal de gobierno. Y no puede aspirar a una libertad plena en tanto forma parte de la nación como un todo soberano y de un estado también fincado sobre principios de libertad y soberanía.

Pero el concepto al que la noción de municipio libre se refiere contiene y sintetiza tanto aspectos jurisdiccionales y administrativos como históricos, que remiten a la antigua visión del ayuntamiento —prevaleciente aun bajo la monarquía absoluta española— como depositario de la voluntad popular, que dio lugar, en los precursores de nuestra independencia, como Primo de Verdad, Melchor de Talamantes y Fray Servando Teresa de Mier, a una nueva idea de la soberanía popular. Por ello, la omisión constitucional del municipio como instancia de ejercicio de la soberanía popular es grave y es, también una paradoja histórica.

Hoy es necesario volver a esa idea originaria del municipio como la primera y más inmediata instancia donde se ejerce la soberanía del pueblo. Se requiere, en primer lugar, ampliar las facultades normativas de los ayuntamientos en el ámbito municipal, establecidas en el párrafo segundo de la fracción II del artículo 115, a fin de superar la anacrónica y obsoleta restricción que limita sus atribuciones a la expedición de Bandos de Policía y Buen Gobierno y de Reglamentos administrativos. Proponemos la reforma a ese artículo de la Constitución General de la República para permitir a los municipios la facultad de darse y modificar su propio Estatuto de Gobierno en los marcos establecidos por las constituciones locales. En dicho Estatuto se incorporarían y normarían, por ejemplo, nuevos derechos y procedimientos de participación como el plebiscito, la consulta pública y la iniciativa popular en materia de normas municipales.

Es decir, la reforma municipal implica necesariamente restaurar en ese nivel de gobierno el principio de la autonomía política como expresión de la soberanía popular, el más profundo de sus significados. Parafraseando al viejo abate Sieyès, que en vísperas de la Revolución Francesa teorizaba el papel emergente el Tercer Estado, nos preguntamos:

¿Qué es el municipio? Todo.

¿Qué ha sido hasta hoy en el orden político mexicano? Nada.

¿Qué pide? Llegar a ocupar el lugar que le corresponde por derecho propio en la vida de la nación.

El tercer orden de gobierno es nuestro Tercer Estado de fin de siglo.

El nuevo federalismo y municipalismo democrático ha de tener como objetivo último el fortalecimiento de la vida comunitaria: la descentralización tiene que llegar hasta las decenas de miles de localidades rurales y cientos de miles de colonias urbanas que integran la geografía de México pro han quedado marginadas del bienestar social. Ello implica fortalecer, al interior del propio municipio, las instancias de representación comunitaria y participación ciudadana que vinculan a las autoridades con el tejido social: las jefaturas de tenencia y encargaturas del orden.

El Estatuto Municipal normará también la descentralización de funciones del ayuntamiento a las comunidades y organismos auxiliares del municipio, y los márgenes de autonomía con que éstos se podrían manejar. Se trata, así, de extender la gestión democrática de la nación complementando el proceso de fortalecimiento del federalismo y la libertad municipal y estableciendo como derecho constitucional para todos los tipos de comunidades la autonomía y el autogobierno sobre bases territoriales, no étnicas. La reivindicación hoy levantada por los movimientos étnicos lo es también, aunque expresada con menor fuerza, de muchos otros grupos sociales que cuestionan el autoritarismo y la centralización del régimen político. Un adecuado tratamiento de esa reivindicación puede y debe encuadrarla en la lucha mucho más amplia por la revaloración de las comunidades como células del sistema político y como las auténticas fuentes del poder.

               La autonomía y el autogobierno, y su respectivo reconocimiento jurídico, no son ni tienen porqué ser, así, figuras para la segregación racial y la secesión de la República. Más bien pueden y deben ser las bases para una refundación más justa del orden político y para una reconstitución del tejido social hoy devastado por la crisis, el imperio impersonal de los mercados y el individualismo de las políticas neoliberales. También aquí, bien comprendida y bien expresada, la aportación de la lucha indígena puede ser trascendente para toda la nación y abrir caminos amplios a la democratización.

Morelia, Mich., 28 de mayo de 1999

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[1]  Véase Jaime Cárdenas Gracia, “Comentario al artículo 115”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones.

[2]  J. Francisco Ruiz Massieu, “El derecho municipal mexicano: constantes y perspectivas”, en Tendencias actuales del derecho. México, FCE/Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1994. Pág. 242.

*Ponencia en el Taller de Difusión y Debate de la Agenda de Reforma Municipal en Michoacán. UMSNH-Escuela de Economía/Centro de Servicios Municipales, A.C. / El Colegio de Michoacán. Morelia, Mich., 28 de mayo de 1999. Inédita.