Eduardo Nava Hernández

El reclamo social de un Federalismo renovado y efectivo es hoy por hoy uno de los puntos más sentidos por el pueblo de México y uno de los nudos del debate nacional. Poco a poco, en los años recientes, el pluralismo se ha ido abriendo paso en la vida política del país; y con él, el reconocimiento de un país más complejo y heterogéneo de lo que se ha querido reconocer tradicionalmente. En la crisis económica, social y política por la que atravesamos, y a diferencia de otros momentos de crisis, existe una clara conciencia social de la imposibilidad de que el solo gobierno central enfrente la actual situación, y tampoco hay confianza en que pueda hacerlo. Se ha llegado ya a un consenso entre las principales fuerzas políticas y actores sociales del país en el sentido de que el centralismo que ha dominado la vida nacional se ha agotado y se ha revertido contra el propio ser de la República.

     Se presenta una ocasión sin precedentes para dar un nuevo impulso a la antigua y siempre postergada aspiración de constituir, junto con la democracia política, un verdadero régimen federal y un municipio verdaderamente libre, hasta hoy inédito en México.

     Existen en la historia nacional, sin duda, diversos antecedentes y proyectos históricos que fundan dicha aspiración: entre ellas la lucha de Ramos Arizpe en las Cortes de Cádiz por instaurar las diputaciones provinciales en las colonias americanas, la rebeldía del Ayuntamiento de la Ciudad de México en 1808 frente al poder colonial, la Constitución de 1824 y, desde luego, el proyecto anticentralista de los liberales del siglo XIX, plasmado en la Constitución de 1857 y retomado en la de 1917.

     Sin embargo, prácticamente en todos los casos, el Federalismo quedó tan sólo en proyecto y precisamente como eso: como una aspiración, siempre frustrada por la evolución de tendencias poderosamente centralizadoras y presidencialistas, o diluida en gobiernos locales caudillistas y patrimoniales. La poderosa tradición centralista mexicana arranca desde el imperio azteca, sojuzgador de pueblos, que llegó a hacer de su capital, Tenochtitlan, la segunda ciudad más grande del mundo de su época, más poblada que cualquiera que conocieran los conquistadores europeos. El colonialismo mantuvo durante tres siglos un régimen político opresivo sobre las clases populares y aun sobre los mismos criollos, sustentado en el principio de soberanía del monarca absoluto. El siglo XIX, siglo de caudillos y de luchas armadas, personalizó el poder, a pesar de la emergencia del proyecto federalista, tanto en el nivel nacional como en el local, y lo hizo moverse pendularmente entre los polos de una permanente inestabilidad y de gobiernos autocráticos disfrazados de republicanos.

     Finalmente, la Revolución dispersó, como cada gran estremecimiento nacional lo había hecho, y generó un mosaico nacional de caudillismos y cacicazgos que sólo se superó en 1929 a través de una nueva centralización del poder: primero, en el Hombre Fuerte; en el Presidente después, desde 1935. No hemos logrado, como nación, salir de los círculos infernales ni de la negación de la democracia ni del autoritarismo implícito en el régimen presidencialista. Sus consecuencias más dramáticas las conocimos en 1968, en 1971 y en el gobierno que acaba de concluir.

     ¿En qué experiencia o modelo histórico puede fundarse entonces el nuevo Federalismo que la Nación necesita? Más que en nuestro pasado, hay que fincar la realización de la República Federal en un compromiso que mire hacia el futuro y abra definitivamente el paso a la vida de las diversas regiones. Hoy se trata de fundar, sobre bases modernas, el régimen federal que la nación ha estado esperando desde que logró su vida independiente.

     Inaugurar el federalismo que hoy necesitamos quiere decir integrar dos tendencias sólo en apariencia contradictorias: la descentralización y el fortalecimiento de la Federación. La confusión surge porque tradicionalmente se ha identificado a la “Federación” con el gobierno central nacional, cuando que en realidad debió siempre representar un pacto entre entidades iguales que impulsara un desarrollo social y político armónico y equitativo.

     Sí: requerimos descentralizar muchas de las funciones que hasta ahora ha monopolizado el gobierno nacional; pero también precisamos de una Federación que mantenga la unidad del todo y dé vigor a cada una de sus partes por medio de una acción concertada.

     En este sentido, el Partido del Trabajo considera necesario modificar el artículo 26 de la Constitución para dar participación expresa a las entidades federativas y a los municipios en la planeación democrática del desarrollo nacional y establecer las bases de la planeación estatal y municipal. Además, es inaplazable iniciar la reforma al federalismo fiscal, modificando sustancialmente los Convenios de Coordinación Fiscal para revertir las tendencias centralizadoras y alcanzar, en un plazo no mayor de 3 años la meta de distribuir el 30 por ciento de los ingresos fiscales a los estados y el 15 por ciento a los municipios, tal como se acordó en los 20 Compromisos para la Democracia que el PT y su candidata presidencial suscribieron en 1994 junto con el resto de las fuerzas políticas del país.

     El objetivo fundamental de un nuevo federalismo fiscal debe ser la búsqueda de la equidad que tienda a dar a todos los mexicanos, en cualquier parte del país a través de una política descentralizada que impulse el desarrollo regional y una política federal que compense las desigualdades, niveles de vida similares apoyando sobre todo a las zonas del país que se encuentran más marginadas.

     Para lograr este objetivo, será necesaria también la descentralización de las potestades del Estado, tales como educación y salud para que la Federación pueda cubrir otros gastos sociales hoy inexistentes, como el seguro de desempleo. La base en que se sustente dicha estrategia será el incremento de los recursos públicos, pero no a costa del incremento de los impuestos a los ciudadanos en general, sino a aquellos que son grandes tenedores de instrumentos financieros.

     El Partido del Trabajo propone la modificación de las escalas impositivas de los réditos de las personas físicas, para preservar en términos reales las exenciones a los sectores de menores ingresos, reducir los pagos de los causantes intermedios y elevar los de los niveles superiores. A este último efecto, proponemos la creación de dos nuevos niveles de imposición para los ingresos superiores a los 200 000 y 500 000 nuevos pesos, con tasas del 37 y 40 por ciento, respectivamente. Es necesario, también, reducir el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a su anterior nivel del 10 por ciento y la creación de un nuevo gravamen al consumo y a la construcción suntuaria del 50 por ciento sobre el valor del bien o la propiedad. Asimismo, es urgente crear un impuesto a las ganancias especulativas y a las remesas al exterior de ganancias financieras de capital.

     La reforma del federalismo debe necesariamente culminar en el nivel municipal. Es ya urgente proceder a una decidida descentralización que no puede quedar tan sólo en la transferencia de recursos y atribuciones a los estados de la Federación, sino pasar a fortalecer también, y sobre todo, el régimen de Municipio Libre.

     Parafraseando al viejo abate Emmanuel Sieyes, nos preguntamos:

     ¿Qué es el municipio? Todo.

     ¿Qué ha sido hasta hoy en el orden político mexicano? Nada.

     ¿Qué pide? Llegar a ocupar el lugar que le corresponde por derecho propio en la vida de la nación.

     En los 2 386 municipios que existen en el país habita el 89 por ciento de los mexicanos; y quienes viven en el Distrito Federal también aspiran a asumir plenamente su condición de ciudadanos contando con autoridades propias, elegidas por sufragio universal y análogas a las municipales. La vida de la población se ordena y articula, antes que nada, en el nivel municipal.

     Sin embargo, el conjunto de los ayuntamientos de la nación no recibe más del 3 ó 4 por ciento de los ingresos gubernamentales, frente a un 80 por ciento que se reserva para sí el Gobierno central. El Distrito Federal cuenta con un presupuesto varias veces mayor que el de todos los municipios del país reunidos. La realidad cotidiana de éstos es el relegamiento, el ninguneo y la virtual asfixia presupuestal.

     Es justo, entonces, el reclamo que se levanta desde las más diversas regiones del país y que apenas se inicia por llevar adelante una efectiva descentralización que fortalezca al municipio como primera condición para una verdadera vida democrática. El tercer orden de gobierno es el Tercer Estado de nuestro fin de siglo.

     Ese robustecimiento del orden municipal exige una revisión profunda de su situación tanto en el aspecto jurídico como en el político y en el económico.

     La Constitución general de la República define en su artículo 115 al Municipio Libre como la base de la organización territorial, política y administrativa de los estados que integran la Federación. En esa definición se contienen y sintetizan tanto un concepto jurisdiccional y administrativo como la antigua noción del ayuntamiento —prevaleciente aun bajo la monarquía absolutista española— en tanto depositario de la voluntad popular, y que dio lugar, en los precursores ilustrados de la Independencia como Primo de Verdad, Melchor de Talamantes y Fray Servando Teresa de Mier, a una nueva idea de la soberanía popular.

     Hoy es necesario volver a esa concepción originaria del municipio como la primera y más inmediata instancia donde se ejerce la soberanía del pueblo. Se requiere, por ejemplo, ampliar las facultades normativas de los ayuntamientos en el ámbito municipal, establecidas en el párrafo segundo de la fracción II del mencionado artículo 115, y superar la obsoleta restricción que limita sus atribuciones a la expedición de Bandos de Policía y Buen Gobierno y Reglamentos. Proponemos la reforma a ese artículo constitucional para permitir a los municipios la facultad de dotarse de su propio Estatuto de Gobierno en los marcos establecidos por las constituciones locales y leyes orgánicas municipales de cada uno de los estados. Es preciso incorporar, por ejemplo, nuevos derechos y procedimientos de participación como el plebiscito, la consulta pública y la iniciativa popular. El Bando Municipal del municipio de Durango, recientemente expedido, es el mejor ejemplo existente del potencial y de las nuevas tendencias hacia donde puede y debe evolucionar el municipalismo mexicano.

     Hay que hacer realidad la planeación del desarrollo municipal, dotando a las autoridades locales de los recursos para la atención de las necesidades básicas de la población. En este sentido, tenemos que entregar a los estados y municipios la totalidad de los recursos que ejerce indebidamente el gobierno central a través del Programa Nacional de Solidaridad y el Procampo en ramos que son de la competencia de aquéllos.

     La nueva Federación a la que aspiramos deberá de incorporar a los criterios de distribución de las participaciones los índices de desarrollo relativo, pobreza y marginalidad ya existentes, convirtiéndose en un mecanismo de compensación hacia las zonas más deprimidas, sin demérito de los programas específicos que también hagan de ella promotora del desarrollo.

     El nuevo Federalismo Democrático ha de tener como objetivo último el fortalecimiento de la vida comunitaria. La descentralización tiene que llegar hasta las decenas de miles de localidades rurales y cientos de miles de colonias urbanas que integran la geografía demográfica de México pero han quedado marginadas del bienestar social. Al interior del propio municipio, es preciso fortalecer las instancias de representación comunitaria y participación ciudadana, es decir, de aquellas instancias que vinculan a las autoridades con las células del tejido social.

      Especial atención habrá que dar a las múltiples comunidades étnicas que existen en el país. La realidad de un México indígena que reclama, al mismo tiempo, su derecho a integrarse a la modernización y a conservar sus tradiciones y costumbres sociales y políticas es ya insoslayable. No debe volver a ser necesario que los grupos indígenas se levanten en armas para salir de la marginalidad. Habrá que atender con especial cuidado las proposiciones que desde ellos mismos están surgiendo para dotar a la República de un Estatuto Federal de Autonomías Indígenas adecuado a las necesidades específicas de la modernidad a la que aspiran.

Coyoacán, D. F., 16 de junio de 1995.