LA CUENCA DEL LAGO DE CUITZEO, MICHOACÁN
Eduardo Nava Hernández
I. INTRODUCCIÓN
El estado de Michoacán cuenta con la zona lacustre más grande del país, que en parte es compartida con Jalisco (lago de Chapala). Por ubicarse en una región de antiguo y denso poblamiento y de industrialización tradicional, como históricamente ha sido el centro del país, las cuencas lacustres han terminado por concentrar en mayor proporción los problemas de deterioro ambiental y contaminación del agua, que hoy por hoy afectan a los grandes lagos de Chapala, Cuitzeo, Pátzcuaro y Zirahuén, así como a otros cuerpos acuáticos de menores dimensiones. Chapala padece del azolve y la contaminación ocasionados por los lodos que arrastra el hoy pestilente río Lerma de las granjas porcícolas de Guanajuato y Michoacán y los sistemas de drenaje de diversas ciudades a lo largo de su curso, y de la excesiva extracción de agua tanto del propio lago como de su principal fuente de alimentación, el Lerma, para abastecer el consumo de la mancha urbana de Guadalajara y de otros centros de población e industriales de los estados de México, Guanajuato, Querétaro, Jalisco y Michoacán, y hasta del Valle de México. La superficie del lago más grande del país se encuentra hoy en gran parte —unas 20 mil hectáreas— cubierta por el lirio y otras malezas que ocasionan una mayor evaporación del agua y la desaparición de diversas especies acuáticas[1].
Pátzcuaro sufre igualmente de la invasión del lirio y del azolvamiento causado por la grave desforestación de los montes cercanos que ha permitido que las lluvias arrastren hacia el lago grandes cantidades de lodo.
El lago de Cuitzeo presenta desde hace alrededor de veinte años problemas de creciente contaminación ocasionada por los desechos del drenaje de Morelia y de la planta papelera CEPAMISA (Celulosa y Papel de Michoacán, S.A.) transportados hasta el lago por el Río Grande. Un sistema de drenaje que comunica a Cuitzeo y descarga parte de sus aguas hacia la laguna de Yuriria, el azolvamiento debido a la desforestación de las partes altas de la cuenca y la presencia de lirio acuático y otras malezas que elevan el nivel de evaporación acuática hacia la atmósfera producen una sensible reducción de la profundidad del lago que se agrava en la época de sequía[2].
Aquí se intentará una aproximación a la situación ecológica actual de este lago, el de Cuitzeo, que es el segundo lago más grande de Michoacán (sólo superado por el de Chapala). y al que tomamos como un caso útil para examinar una problemática aún más general: el de las limitaciones de una política ambiental que ha tendido desde sus orígenes a concentrar en manos del gobierno federal la capacidad legal y material de atender los problemas de esta índole. Una revisión somera de la participación de los tres órdenes de gobierno en los proyectos de rehabilitación y limpieza que se han intentado en las últimas dos décadas en dicha región del norte de Michoacán nos permite, sin embargo, revalorar el potencial de la participación de los municipios y las comunidades de la región en tales proyectos de recuperación ambiental, que es un recurso hasta ahora menospreciado, como efecto del tradicional centralismo que ha caracterizado nuestra vida política.
Hasta ahora, la emergencia de las demandas federalistas y municipalistas han señalado principalmente la descentralización de recursos, y en algunos casos también de atribuciones, de la Federación hacia los estados y de éstos hacia los municipios. Pero dentro de estos justos reclamos, se ha tratado usualmente poco el tema de la recuperación por el ámbito municipal, aquél que por su especificidad se ubica más próximo a la población y en particular a las comunidades, del medio ambiente.
El tema ha surgido con fuerza al debate sólo a raíz de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, que establecieron, como parte de la negociación entre el gobierno nacional y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, el derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de los recursos naturales ubicados en los territorios que, de aplicarse dicho pacto, se les reconocerían como autónomos. Aunque hasta hoy dichos acuerdos carecen de concreción jurídica, en su concepto implican una problemática más amplia, al menos en dos sentidos:
1) Por una parte, porque no bastaría con reconocer la autonomía territorial si no se dota a los sujetos del derecho —los pueblos indígenas y las comunidades en que se agrupan— de las atribuciones y recursos materiales necesarios para la preservación ambiental, bajo riesgo de acelerar el deterioro de la tierra, las aguas, los bosques y otros elementos de la naturaleza que constituyen su hábitat. La hipótesis que aquí se expone es que la cercanía y coexistencia de las comunidades, con ese hábitat hace de ellas, a condición de contar con tales elementos legales y materiales, la instancia más idónea para la conservación ambiental.
2) Por la otra, porque el planteamiento no es sólo aplicable a los pueblos y comunidades indígenas sino que se desborda hacia otros segmentos, mucho más amplios, de la sociedad. En concreto, se trata de que el municipio, como expresión jurídica de la vida comunitaria, requiere, entre otras cosas, de recuperar o ampliar su capacidad para gestionar por sí mismo muchos de los problemas ecológicos que lo afectan directamente. En muchos casos, por sus dimensiones, tales problemas pueden implicar, como en el caso que se estudia, la concurrencia de varios municipios, lo que plantea a su vez el tema, también recurrente, de flexibilizar y perfeccionar las formas de asociación entre ellos.
Con el caso del deterioro de la cuenca de Cuitzeo busco ejemplificar, en fin tanto los límites actuales del marco regulatorio como la existencia de un potencial desaprovechado en materia de conservación ambiental.
II. EL LAGO DE CUITZEO. CONTAMINACIÓN Y AZOLVAMIENTO
La laguna de Cuitzeo ocupa la parte baja de una extensa cuenca endorreica ubicada sobre la Cordillera Neovolcánica y separada del río Lerma por accidentes tectónicos y volcánicos de pequeña elevación. Se ubica a una altitud de 1 818.5 metros sobre el nivel del mar, abarcando un área de 4 100 km2. Su forma es alargada de Este a Oeste, con una longitud de 48 kilómetros y una anchura máxima de 13 kilómetros. Se alimenta fundamentalmente de los ríos Grande de Morelia y Queréndaro, así como de otros afluentes y escurrimientos de menor importancia[3]. Sus escurrimientos vírgenes se estiman en 332 millones de m3, aunque debido a las obras de aprovechamiento existentes —particularmente la presa de Cointzio, construida al sur de Morelia, sobre el río Grande— se reducen a 185 millones de m3.
El nivel del lago se ha reducido también, en ocasiones hasta poner en riesgo su propia existencia, debido al dren La Cinta, un canal de 10 metros de ancho y 5 de profundidad que descarga las aguas de Cuitzeo hacia la laguna de Yuriria en Guanajuato. Fue construido hace algunos años por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos con el fin de desecar una parte del lago y dedicar a la agricultura las tierras de ciénaga; el intento fue fallido, a causa de la salinidad de estas tierras, pero el dren quedó ahí, sin control debido a que no cuenta siquiera con compuertas, y sólo los pescadores han hecho esfuerzos por impedir el desagüe construyendo un bordo de 8 kilómetros de largo por dos metros de altura. La instalación de las compuertas en La Cinta es una obra prioritaria para evitar la reducción de la profundidad del lago de Cuitzeo[4].
Una característica singular del lago es la carretera que lo atraviesa a la altura del poblado de Cuitzeo, construida hacia 1884 para unir a la ciudad de Morelia con el estado de Guanajuato y que ahora forma parte de la carretera federal 43, Morelia-Salamanca.
A través del río Grande, la ciudad de Morelia descarga en el lago 74.5 millones de m3 de aguas residuales al año, convirtiéndose en el principal origen de la contaminación lacustre[5]. Algunas de esas aguas arrastran desechos tóxicos industriales, como los provenientes de la papelera CEPAMISA, que contaminan primeramente las áreas de riego del sistema Morelia-Queréndaro y desembocan en el lago, contaminando a su paso una amplia región en torno de la ciudad más poblada del estado. El tipo de descargas residuales que se vierten en el lago agrega a sus aguas una cantidad adicional de sedimentos y nutrientes, como el fósforo, nitrógeno y materias orgánicas que incrementan la productividad natural de los ecosistemas acuáticos, es decir algas y otras plantas que crecen en el fondo del lago, y altas concentraciones de fitoplancton en las capas superficiales. Es el fenómeno conocido como hipertroficación. Los lagos hipertróficos presentan una alta turbiedad en su superficie que reduce la entrada de luminosidad y limita la productividad biológica a una capa muy reducida y superficial, mientras que las partes profundas carecen de oxígeno y de luz. La diversidad de especies disminuye, aunque la densidad de organismos pueda permanecer alta[6].
El alto contenido de materia orgánica en las descargas que llegan al lago de Cuitzeo ha favorecido la proliferación del lirio y las malezas acuáticas, que a su vez producen una elevada evapotranspiración y por tanto la pérdida de los niveles de agua. En suma, el lago de Cuitzeo, una cuenca lacustre sin salida al mar, es el recipiente fundamental de la contaminación acuática de la ciudad de Morelia, uno de los centros urbanos de país con mayores índices y potencial de crecimiento en la última década. Otras poblaciones próximas al lago descargan también en él sus aguas residuales, entre ellas la de Huandacareo, donde existe una importante presencia de granjas porcícolas generadoras de desechos orgánicos. A ello se suma la desforestación de las partes altas de la cuenca que producen la erosión de los suelos y el acarreo de azolves que disminuyen sensiblemente la profundidad del lago y reducen la recarga de los mantos acuíferos de los que se nutren los pozos profundos para el riego y el consumo humano[7].
El problema de contaminación y azolvamiento del vaso lacustre afecta no sólo a la zona urbana de Morelia sino a los 14 municipios considerados en la cuenca del lago: Acuitzio, Álvaro Obregón, Copándaro, Cuitzeo, Charo, Chucándiro, Huandacareo, Indaparapeo, Lagunillas, Queréndaro, Morelia, Tarímbaro, Santa Ana Maya y Zinapécuaro. En su conjunto, estos municipios tienen una población de 724 230 habitantes, que representan el 20.41 por ciento del total del estado de Michoacán, siendo el de Morelia el de mayor tamaño, con 492 901 habitantes en 1990. Los gobiernos municipales han sido en Michoacán, cada vez más plurales, y la región de la cuenca hidrológica de Cuitzeo no es una excepción. De los ayuntamientos actualmente constituidos, cinco son priístas (Acuitzio, Álvaro Obregón, Huandacareo, Indaparapeo y Santa Ana Maya), seis son gobernados por el PRD (Copándaro, Chucándiro, Lagunillas, Queréndaro, Tarímbaro y Zinapécuaro), dos son presididos por el PAN (Morelia y Charo) y uno (Cuitzeo) por el PT.
De estos municipios, las repercusiones ecológicas mayores recaen fundamentalmente y en primera instancia en los ocho que tienen acceso directo al lago (Cuitzeo, Santa Ana Maya, Zinapécuaro, Queréndaro, Álvaro Obregón, Copándaro, Chucándiro y Huandacareo). En ellos trabajan entre 1 000 y 1 500 pescadores que, a pesar del deterioro ambiental, logran extraer anualmente más de 1 millón 300 mil kilogramos de productos pesqueros (datos de 1993) como carpa, charal, tilapia, acocil, rana y mosco, destinados al consumo humano, avícola, ganadero y de peces de ornato[8]. Estos pescadores se encuentran agrupados en más de veinte uniones, muchas de las cuales se han integrado en una sola organización: Pescadores Unidos del Lago de Cuitzeo, que, sin haber tenido aún respuestas prácticas suficientes, ha sido promotora de distintas iniciativas para llamar la atención de las autoridades hacia el problema de la contaminación lacustre.
En torno del lago existe una amplia actividad agropecuaria, nutrida en parte importante del distrito de riego 20, Morelia-Queréndaro. Tarímbaro, Álvaro Obregón, Chucándiro, Copándaro, Queréndaro e Indaparapeo constituyen municipios eminentemente agropecuarios; Álvaro Obregón cuenta además con una importante cuenca lechera, la de Téjaro, de la que se abastece mayormente el consumo de leche bronca de la ciudad de Morelia, y Huandacareo destaca por la actividad de un número importante de granjas de engorda de cerdos.
El deterioro de la cuenca, desde sus parte altas hasta el propio lago impide también una mayor y mejor explotación de otro de sus recursos: el turismo. Hasta ahora, la región de Cuitzeo no se encuentra considerada entre las zonas turísticas michoacanas enumeradas por el Centro Nacional de Estudios Municipales[9], pero sí cuenta sin duda con un potencial turístico escasamente aprovechado y que ahora podría verse impulsado a partir de la apertura de la nueva autopista Maravatío-Zapotlanejo que pasa por toda la parte sur del lago y entronca en Copándaro con la carretera federal 43. De los municipios que la integran, Huandacareo dispone de tres balnearios que suelen recibir a los visitantes morelianos de fin de semana, y Chucándiro cuenta con manantiales que podrían mediante algunas inversiones explotarse con el mismo fin; en Cuitzeo es posible encontrar arquitectura colonial y en Huandacareo ruinas arqueológicas, además del potencial de explotación turística del propio lago. No obstante, la proyección de la región ha sido hasta ahora muy limitada y no se la ha privilegiado, pese a su cercanía a la ciudad de Morelia, para realizar inversiones en este orden.
Cuitzeo es, probablemente, el caso más grave de contaminación en toda la cuenca hidrológica. Mientras que Pátzcuaro y Zirahuén han sido objeto desde tiempo atrás de una gran cantidad de planes e inversiones para la rehabilitación ambiental, Cuitzeo se ha mantenido hasta hace muy poco tiempo en un virtual abandono por parte de las autoridades encargadas de la regulación ecológica.
III. EL MARCO JURÍDICO.
La regulación y control de la contaminación lacustre es, en principio, un problema de jurisdicción federal, pues se trata de aguas nacionales en los términos del párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución general de la República. La Ley de Aguas Nacionales, en la fracción V de su artículo 9º, atribuye específicamente a la Comisión Nacional del Agua la función de “Administrar y custodiar las aguas nacionales y los bienes nacionales (…) y preservar y controlar la calidad de las mismas, así como manejar las cuencas en los términos de la presente Ley” (cursivas mías, ENH). Esta competencia se reitera al ampliarse en la fracción II del artículo 113 a la administración también de “II. Los terrenos ocupados por los vasos de los lagos, lagunas, esteros o depósitos naturales cuyas aguas sean de propiedad nacional”. Esta Ley no contempla concurrencia alguna de otros órdenes de gobierno ni formas de coordinación con otras dependencias del propio gobierno federal.
Sin embargo, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) confiere también atribuciones de preservación de las aguas a la Secretaría encargada de la conservación ecológica (antes Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, SEDUE; después Secretaría de Desarrollo Social, SEDESO, y hoy del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, SEMARNAP). Esta competencia se reafirma en las fracciones XIII y XV del artículo 5º de la Ley. Éstas señalan que son asunto de interés de la Federación: “XIII. La protección de la flora y fauna acuáticas, en aguas de propiedad nacional o sobre las que la nación ejerce derechos de soberanía y jurisdicción”, y “XV. El aprovechamiento racional y la prevención y el control de la contaminación de aguas de jurisdicción federal, conforme a esta Ley, la Ley Federal de Aguas (ahora Ley de Aguas Nacionales, ENH), las disposiciones vigentes del derecho internacional y las normas que de dichas disposiciones se deriven”. Se establece así, de hecho, una doble competencia, de la CNA y de la SEMARNAP, en el control de a contaminación de las aguas nacionales, entre ellas las lacustres como las de Cuitzeo. La propia Ley prevé, “a fin de preservar, proteger y restaurar el equilibrio ecológico y el ambiente”, la coordinación de la SEMARNAP con “las demás dependencias de la administración pública federal, según sus respectivas esferas de competencia” (artículo 8º, fracción III).
La LGEEPA, por lo demás, sí hace necesaria la competencia de las autoridades locales y municipales en el problema de la contaminación acuática cuando señala, en la fracción IX del artículo 6º, que corresponde a éstas “La prevención y control de la contaminación de aguas federales que tengan asignadas y concedidas para la prestación de servicios públicos y de las que se descarguen en las redes de alcantarillado de los centros de población, sin perjuicio de las facultades de la Federación, en materia de tratamiento, descarga, infiltración y reuso de aguas residuales, conforme a esta Ley y las demás aplicables”. El mismo artículo agrega que:
Con base en las disposiciones que para la distribución de competencias en las materias que regula esta Ley expidan los congresos locales con arreglo a sus respectivas constituciones, los ayuntamientos dictarán los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno, a efecto de que en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las disposiciones del presente ordenamiento.
En el ejercicio de sus atribuciones, las entidades federativas y en su caso, los municipios, observarán las disposiciones de esta Ley y los demás ordenamientos que de ella se deriven y aplicarán las normas técnicas ecológicas que expida la Secretaría.
Es decir que, además de corresponsabilizarse a las autoridades estatales y municipales del cumplimiento de las normas ecológicas, se faculta a los ayuntamientos para reglamentar las medidas que hagan posible ese cumplimiento.
La Ley también confiere a las autoridades locales y municipales otras atribuciones, como la de evaluar el impacto ambiental de obras o actividades públicas o privadas, en materias que no son reservadas exclusivamente al gobierno federal (art. 31). Se las faculta para establecer medidas de protección de las áreas naturales y asegurar medidas de protección y restauración de los ecosistemas (art. 38), y se faculta a la Secretaría para coordinar sus acciones de información y vigilancia sobre el equilibrio ambiental con las entidades federativas y los municipios (art. 42). Las atribuciones del gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios aparecen como coincidentes en materia de regulación ecológica de los asentamientos humanos (art. 23).
Específicamente, en materia de control del agua y los ecosistemas acuáticos, se responsabiliza a la SEMARNAP y a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (cuyas funciones en la materia han pasado actualmente a la CNA), en sus respectivas esferas de competencia, de tomar medidas para evitar y en su caso controlar los procesos de eutroficación, salinización y cualquier otro proceso de contaminación de las aguas nacionales (art. 93); asimismo, para expedir las normas técnicas para la protección de los ecosistemas acuáticos (art. 96). Pero al mismo tiempo se establece como un criterio básico la corresponsabilidad del “Estado y la sociedad” en la protección de los sistemas y de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrológico y de los depósitos y corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo (arts. 88, fracción I y 117, fracción II). Además de emitir las normas procedentes, la SEMARNAP y la CNA deben promover “la concertación de acciones de protección y restauración de los ecosistemas acuáticos con los sectores productivos y las comunidades” (art. 96).
En el espíritu de la LGEEPA sí existe, pues, en consonancia con la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución General de la República, el principio de concurrencia de las autoridades federales, estatales y municipales, e inclusive la corresponsabilidad social y la concertación con sectores productivos y comunidades para la preservación de los recursos acuáticos. En algunos aspectos, se establece incluso la concurrencia o la coordinación entre las competencias de los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, al precisarse las medidas para la prevención y control de la contaminación del agua (art. 119), las que se atribuyen a las instancias federales, por sí mismas o en coordinación , sobrepasan con mucho a las conferidas a estados y municipios. Corresponde a la Federación, entre otros asuntos, la “formulación y conducción de la política general de ecología”, la formulación de los criterios ecológicos generales” de la política ecológica, “la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal”, “los que afecten al equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas”, la expedición de normas técnicas en las materias” ecológicas, “el aprovechamiento racional de los recursos forestales (…), así como el aprovechamiento racional del suelo en actividades productivas, de acuerdo con su vocación”, “la regulación de las actividades relacionadas con la exploración y explotación de los recursos del subsuelo” y “la regulación de las actividades relacionadas con materiales o residuos peligrosos”[10].
Las instancias federales se reservan, de acuerdo con el mencionado artículo, quince funciones, entre ellas todas las normativas, tanto del uso del recurso como del tratamiento y descarga de las aguas residuales, mientras que a los estados y municipios (sin especificar las competencias entre éstos) tan sólo se les reconocen cuatro funciones: el control de las descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje y alcantarillado, el requerimiento a los generadores de esas descargas de la instalación de sistemas de tratamiento, la fijación de derechos para que el estado o municipio realice el tratamiento y, en su caso, las sanciones a que haya lugar, y el llevar el registro de descargas a las redes de drenaje y alcantarillado, que ha de ser integrado al registro nacional de descargas a cargo de la Secretaría (SEMARNAP). El artículo 120 de la Ley incurre en ambigüedad al establecer la competencia de los órdenes de gobierno: para evitar la contaminación del agua, dice, “quedan sujetos a regulación federal o local” siete tipos de descargas, sustancias y residuos sólidos que afectan la calidad del agua.
Lo limitado de la competencia de las instancias locales y municipales no se circunscribe al control del agua. En general, la legislación y reglamentación ecológica privilegia sensiblemente la acción de las dependencias federales, especialmente de la SEMARNAP en tanto conductora de la política ecológica general, en detrimento de los otros dos órdenes de gobierno. Asimismo, resulta en la mayoría de los casos ambigua o imprecisa en cuanto a las competencias que corresponden a los estados y municipios y sobre todo a estos últimos[11].
No estando definidas con claridad suficiente las competencias entre los órdenes gubernamentales, es imposible establecer un sistema de concurrencias o siquiera de coordinación entre ellos. Esta imposibilidad acentuada por la participación de múltiples dependencias del gobierno federal (SEMARNAP, PROFEPA, SEDESO, SARH, SSA, INE, CNA, etcétera) y de los gobiernos estatales. En la mayoría de los casos, la ley faculta o posibilita la coordinación entre dependencias y órdenes de gobierno, pero no obliga a la corresponsabilidad o cooperación entre ellos[12]. En la práctica, muy pocos municipios en el país disponen de los recursos técnicos, humanos y económicos para participar eficientemente en la gestión ambiental. Por todo ello, tiende a prevalecer la acción de las dependencias del gobierno federal y, cuando más, la de los gobiernos estatales. El municipio es, en la mayoría de los casos, la instancia más relegada de las políticas de preservación, conservación y regeneración del medio ambiente.
El problema no es simple. Ciertamente, es necesaria una política ecológica nacional, que implica principios rectores generales, y regulaciones y normas válidas para todo el territorio nacional. Supone reconocer, también, que muchos de los problemas ambientales involucran biorregiones amplias que rebasan los límites político-administrativos de los municipios, de las entidades y aun del país. Así se ha visto en problemas ecológicos como el de la contaminación atmosférica del Valle de México o la salinización del río Colorado. La contaminación de las cuencas hidrológicas es otro ejemplo de problemas de gran amplitud que desbordan la capacidad de los gobiernos municipales o incluso estatales.
No obstante, es igualmente cierto que el impacto de la contaminación en sus diversas modalidades se resiente en primera instancia en los municipios y, más específicamente, en las comunidades y grupos que reciben sus efectos en el hábitat y en sus actividades productivas. Mientras que la gran concentración de funciones en manos de las dependencias federales no ha garantizado la eficacia en el cumplimiento de sus metas, el nivel municipal se encuentra limitado, no sólo materialmente sino también por las ambigüedades y lagunas legales, para asumir un papel más activo en la lucha contra la contaminación. Las restringidas facultades municipales y las generalizadas carencias de este nivel de gobierno obstaculizan a su vez y aun impiden la integración de las comunidades y organismos civiles a las tareas de preservación o rehabilitación ecológica.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se propone avanzar, es cierto, en un conjunto de previsiones que pueden contribuir a la descentralización y a la integración de los esfuerzos en ese sentido. Pero, además de la imprecisión y generalidad de esos propósitos, muchos de ellos no se han cumplido todavía. El Plan habla de redistribuir competencias, responsabilidades, capacidades de decisión y ejercicio de recursos fiscales entre los tres órdenes de gobierno, así como de fortalecer particularmente la capacidad institucional en las instancias gubernamentales más cercanas a la vida cotidiana de las comunidades, pero no plantea en lo concreto las reformas jurídicas que permitirían cumplir con esas metas. También contiene la intención de que las comunidades participen más activamente en la definición de los programas socialmente prioritarios de la gestión gubernamental y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente[13].
Estos objetivos se reiteran al tratarse el tema del desarrollo social, donde se propone la consolidación de una nueva institucionalidad que establezca claramente la concurrencia de los gobiernos municipales, estatales y federal, la participación de las organizaciones no gubernamentales, las instituciones de asistencia pública y las organizaciones de los beneficiarios como participantes directos en las acciones para mejorar los niveles de vida[14].
Concretamente, en materia de mejoramiento ambiental, el Plan Nacional de Desarrollo se plantea que cada entidad federativa y cada región crítica específica cuente con un ordenamiento ecológico del territorio expedido con fuerza de ley, y que exista una estrategia de descentralización en materia de gestión ambiental y de recursos naturales, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión local, particularmente la de los municipios, y ampliar las posibilidades de participación social[15].
Hasta ahora, sin embargo, estos objetivos del Plan no se han traducido en las adecuaciones legales y transferencias de recursos que permitan realizarlas. Gran parte de las dificultades para que el municipio ejerza un mayor protagonismo en la previsión y control de los problemas ambientales estriba precisamente en la deficiente legislación y en la indeterminación o ambigüedad de las relaciones entre los órdenes gubernamentales, así como en la carencia de recursos económicos y materiales. Es difícil que se pueda avanzar en este terreno si no se efectúan las necesarias adecuaciones jurídicas para ampliar las formas de participación municipal y comunitaria, se abren las vías a las instancias no gubernamentales (comités ciudadanos, organizaciones de productores, grupos ecologistas, etcétera) y se precisan tanto los ámbitos de competencia como los sistemas de concurrencia entre federación, estados y municipios. Asimismo, es necesario acrecentar la participación municipal en la evaluación del impacto ambiental y trabajar a través de la educación y difusión en el nivel comunitario para ir generando entre la población una cultura ecológica.
IV. LOS TROPIEZOS DEL SISTEMA DE COMPETENCIAS Y CONCURRENCIAS
Hasta aquí, una primera conclusión es que, en problemas ambientales de grandes dimensiones como los que afectan a las cuencas hidrológicas y zonas lacustres, nos encontramos con una gran paradoja. Son fundamentalmente las dependencias federales las instancias comisionadas de aportar respuestas, aunque éstas han resultado insuficientes para resolver o siquiera detener el avance de los problemas, mientras que la participación de los niveles estatal y sobre todo municipal de gobierno es marginal. Sin embargo, es mucho lo que puede hacerse desde estos niveles que son los que más directamente resienten los efectos de la contaminación y donde se encuentran las comunidades sociales capaces de involucrarse directamente en la conservación y restauración del medio ambiente.
No se trata simplemente de una distinción de competencias entre órdenes de gobierno. Hasta ahora, la planeación en materia ambiental —al igual que en otros aspectos— viene operando básicamente sobre determinadas concepciones y supuestos que tienden a privilegiar la acción de las instancias federales y, cuando mucho, las estatales, y a relegar los niveles en los que municipios y comunidades podrían actuar y contribuir a la solución de los problemas. Patricia Romero analiza un caso significativo, el del Plan Chapala (Acuerdo de Coordinación “Chapala, Patrimonio de los Mexicanos”), iniciado en 1989 como un convenio de coordinación entre los poderes ejecutivos de los estados de Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán y Querétaro, así como nueve dependencias federales, para actuar sobre los problemas ambientales de la cuenca Lerma-Chapala, probablemente la más deteriorada del país. Ese Plan, a pesar de proponerse diversas medidas indudablemente positivas como el saneamiento urbano en las ciudades ubicadas o vinculadas a la cuenca, el exigir a las empresas paraestatales el cumplimiento de las normas en materia de descargas y la reforestación de las partes altas de la cuenca, no contempló nunca la participación de los gobiernos municipales ni de los agentes no gubernamentales[16]. Más de seis años después de iniciado el llamado Plan Chapala, el problema de contaminación en la laguna continúa agravándose y se ha tenido que llegar a plantear la intervención de inversionistas extranjeros en la rehabilitación ambiental[17].
En el caso del la cuenca de Cuitzeo, la obra más importante de rehabilitación es sin duda el proyecto de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, construida por la Comisión Nacional del Agua sobre el cauce del Río Grande de Morelia, y que permitiría mejorar en gran medida la calidad del agua que se descarga en el lago. También existe desde 1980, en el Plan de Desarrollo Urbano, el objetivo de sanear las aguas de los ríos Grande y Chiquito e integrar sus cauces a la estructura de la ciudad. A propósito de la planta tratadora nos dice Guillermo Vargas:
La construcción de dicha planta fue iniciada con una inversión multimillonaria durante el sexenio de Cuauhtémoc Cárdenas; a la fecha el proyecto tiene un lustro parado “por falta de presupuesto y problemas técnicos”, aunque en realidad le pasó lo mismo que a cientos de proyectos gubernamentales que se elaboran en este país, los cuales, si no son terminados en una administración, la siguiente los abandona porque no los siente suyos.[18].
En realidad, la construcción de la obra no es responsabilidad de los gobiernos del estado, sino de la Comisión Nacional del Agua, por lo que resulta aún más injustificable la falta de continuidad en su realización. El proyecto, que terminado habrá de tener una capacidad de tratamiento de 3 600 litros por segundo (lps), se encuentra actualmente en su etapa de estudio de ingeniería básica. En 1996 debió iniciarse la construcción de la primera etapa, que saneará 1 500 lps. A la fecha, se tiene ya construida la red de colectores marginales de los ríos Grande y Chiquito, así como el colector Valladolid, el más grande. Aparentemente, la capacidad proyectada de la planta es suficiente para las necesidades de la ciudad. En ésta se generan a la fecha 1 600 lps de aguas residuales. Sin embargo, con el tiempo, el diseño de la obra va quedando rebasado por el propio desarrollo urbano e industrial de la ciudad. Así, por ejemplo, la ubicación de la planta resulta ya disfuncional a las necesidades de saneamiento, pues fue situada sobre el río Grande, entre el área urbana y la Ciudad Industrial (ver figura 1). Sería útil para tratar las aguas de las descargas domésticas y las de la empresa papelera CEPAMISA, pero volverían a contaminarse con los desechos fabriles; por ello se ha hecho necesario proyectar la construcción de una nueva planta tratadora a la salida de la Ciudad Industrial. Existe también, desde diciembre de 1994, el Proyecto Ejecutivo para una planta de tratamiento en Cuitzeo, que no se ha iniciado[19].
Lo grave de la situación es que los sectores más afectados por los desechos urbanos e industriales arrastrados por el Río Grande no son los de la ciudad de Morelia ni, desde luego, las dependencias federales encargadas de velar por la preservación ecológica, sino las comunidades de los municipios ubicados en las cercanías del lago. Son éstos los que ven decrecer la productividad de la pesca y de la ganadería y se ven impedidos de sembrar hortalizas y regarlas con el agua contaminada que les suministra la Comisión Nacional del Agua. No existen mecanismos establecidos para demandar la reparación del daño ecológico por parte de los municipios urbanos ni por el retraso en las obras públicas encomendadas a las dependencias del gobierno nacional.
Mientras tanto, poco se hacen cargo las demás dependencias involucradas de atacar a fondo la creciente contaminación del lago de Cuitzeo. Entrevistado, el subdelegado de Recursos Naturales de la PROFEPA, Ing. Silvino Chávez Flores, declaró que a su dependencia no le corresponde diseñar ni ejecutar planes de rehabilitación ambiental, sino tan sólo vigilar el cumplimiento de las normas ecológicas y atender denuncias específicas en la materia[20].
Por parte del gobierno estatal, los proyectos son muy limitados. Se tienen proyectos para pequeñas plantas de tratamiento en los municipios de Chucándiro (14 lps) y Huandacareo (48 lps). El Director de Ecología de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), Dr. Roberto Mauro Guzmán Lemus, sólo informó de tres tipos de proyectos para el lago: un programa de reforestación en superficies específicas sugeridas por los ayuntamientos, para crear áreas protegidas en las islas y riberas del lago; un programa de combate al lirio acuático; y un programa de estudios de parásitos y bacterias en los peces comestibles del lago. Ninguno de ellos se ha iniciado, y evaluó que tomaría aproximadamente 2 meses para que se comenzaran a aplicar[21]. El responsable para la zona de Cuitzeo de la Coordinación de Apoyo Municipal, reconoció que esa dependencia no tiene en la actualidad ningún proyecto específico a desarrollar ni apoyos a los municipios ribereños en materia ambiental. El presidente Municipal de Cuitzeo dijo no conocer tampoco ningún proyecto en proceso de realización para el mejoramiento del lago, aunque en 1996 se realizó un foro convocado por la Comisión de Ecología del Congreso del estado y las autoridades municipales han platicado con agentes del gobierno estatal[22].
V. JURISDICCIÓN MUNICIPAL, PARTICIPACIÓN POPULAR Y COORDINACIÓN INTERMUNICIPAL PARA LA CONSERVACIÓN AMBIENTAL
El problema de la contaminación del lago de Cuitzeo, al igual que muchos otros en el país, ejemplifica bien las consecuencias de la ausencia de una verdadera política de planeación, previsión y evaluación de los impactos ambientales vinculados al desarrollo urbano e industrial; pero también plantea en un nivel concreto el disfuncionamiento del sistema de competencias y concurrencias entre los órdenes de gobierno y, por tanto, del funcionamiento real del federalismo mexicano. Las autoridades federales, que disponen de las más amplias facultades para intervenir en la prevención, vigilancia y solución de los problemas ambientales, propician las más de las veces por omisión el agravamiento de éstos. Los municipios y sus comunidades, en cambio, se encuentran muy restringidos para actuar a pesar de ser precisamente en ese nivel en donde se recibe en primera instancia y de manera más directa el impacto del deterioro ecológico.
Por ello se ha convertido en una demanda que empieza a encontrar eco la de ampliar las atribuciones de los estados y sobre todo de los municipios en materia ecológica y definir con claridad las competencias de las distintas instancias de gobierno[23]. Ello haría posible inducir una participación más directa de las comunidades y grupos sociales en la prevención y regulación, y no sólo en la resolución de los efectos de los problemas ecológicos. Específicamente, es indispensable que los gobiernos municipales dispongan de mayores facultades y de recursos suficientes para intervenir en el tratamiento y manejo del medio ambiente.
En problemas de grandes dimensiones, como el de la contaminación lacustre que hemos estado examinando, es evidente que se requiere la participación en sus respectivas atribuciones de los tres órdenes de gobierno; pero también resalta cómo la concentración de funciones en manos de las dependencias federales excluye y anula la intervención potencial de las autoridades más cercanas al problema y de las propias comunidades y grupos sociales más interesados. Es preciso abrir cauces para desinhibir ese potencial y permitir el involucramiento de la sociedad, creando los canales de expresión y participación tanto para las formas institucionales de representación ciudadana (en Michoacán, encargaturas del orden y jefaturas de tenencia) como a las nuevas modalidades de organización autónoma y de participación directa[24].
Otra posibilidad que está siendo explorada y demandada por diferentes ayuntamientos y sectores es la de diversificar y flexibilizar las formas de asociación entre diferentes municipios para atender de manera más eficiente los problemas y servicios públicos que son de su jurisdicción. La libre asociación de los ayuntamientos permitiría fortalecer y defender más eficazmente su autonomía, demandar y vigilar el cumplimiento de la Federación y los gobiernos locales de sus compromisos fiscales hacia los ayuntamientos y ampliar el radio de acción pública de los municipios. La asociación de ayuntamientos, con personalidad jurídica, podría y debería fungir como órgano de vigilancia y consultivo en la atención de los problemas que los afectan más directamente, y encargarse de ejecutar inclusive las tareas que las dependencias federales no alcanzan a cubrir. En el caso que nos ocupa, podría demandar el cumplimiento de las obras requeridas para frenar el deterioro ecológico y largamente aplazadas por las dependencias, reclamar la reparación del daño ecológico ocasionado por terceros, administrar los sistemas de tratamiento de aguas, promover la educación ambiental y fortalecer la conciencia ecológica de la población, y realizar con mayor eficiencia las medidas que afectan a toda una biorregión, como la reforestación, no dejándolas a la limitada capacidad de cada uno de los ayuntamientos. A través de una coalición sería posible cumplir adecuadamente con varias de las tareas que se atribuyen al poder municipal y que éste encuentra muchas limitaciones para atender.
Asimismo, la asociación regional o estatal permitiría desatar con iniciativas y prioridades surgidas de las propias regiones, un sistema de planeación democrática del desarrollo que hasta ahora se encuentra fundamentalmente orientado por y atado al plan nacional elaborado por el gobierno federal con criterios más bien verticales y uniformizadores[25].
La Constitución General de la República, y específicamente su artículo 115, es el ordenamiento más general que norma los servicios públicos que se encuentran, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, a cargo de los municipios. La fracción III, inciso a), considera entre ellos el de agua potable y alcantarillado. Conceptualmente, ello implicaría el poder administrar sus propios sistemas de tratamiento de aguas, con los que muy pocos municipios tienen posibilidades de contar.
El párrafo segundo de la misma fracción faculta a los municipios para, con sujeción a las leyes y previo acuerdo de sus ayuntamientos, coordinarse o asociarse, a condición de pertenecer a la misma entidad federativa y con objeto de cumplir con mayor eficacia la prestación de esos servicios públicos. La Constitución Política de Michoacán tiende a restringir aún más esta posibilidad de asociación al limitarla a “los municipios de una misma región geoeconómica y política”, y mantiene el criterio de que debe de ser “para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponden” (art. 123, fracción V, inciso i, párrafo segundo). En vez de ir más allá de los principios establecidos en el artículo 115 constitucional para ampliar los espacios de gestión y autonomía municipal, la legislación local desempeña un papel autolimitativo y de mayor estrechamiento al poder de los municipios. Según los juristas que han estudiado, esos principios constitucionales son obligatorios y definen una esfera mínima de acción del poder municipal frente a los otros poderes, pero no anulan la posibilidad de que los estados, en uso de sus atribuciones, amplíen los linderos en los que se ha de expresar la autonomía municipal[26].
La Ley Orgánica Municipal del estado (expedida en 1982, durante el gobierno del Ing. Cuauhtémoc Cárdenas, y reformada en 1984, tras las modificaciones al artículo 115 constitucional) no hace referencia a la facultad constitucional de asociación entre los municipios. Sí especifica, en cambio, la posibilidad de otorgar en concesión a los particulares (art. 83) los servicios públicos que corresponden a los ayuntamientos. Tampoco prevé esta Ley la existencia de una comisión específica de protección ambiental, aunque sí incluye entre las funciones de la Comisión de Salubridad y Asistencia (art. 39) la de “III. Proponer medidas tendientes a combatir la contaminación ambiental”.
En rigor, como hemos visto, problemas como los ambientales no pueden circunscribirse entre los límites políticos de los estados, y las necesidades de su atención no se restringen a la prestación de un servicio público sino al cumplimiento de un derecho social que ya empieza a ser reconocido por algunas constituciones y normas: el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo humano[27]. Las limitaciones señaladas a la asociación intermunicipal acotan, en consecuencia, las posibilidades de acción de los municipios en la preservación del hábitat. En este y en otros problemas, se requiere desarrollar
el diálogo entre presidentes municipales, entre regidores, síndicos y secretarios de ayuntamientos de municipios pertenecientes a una región, a un estado y al país, en el que, por iniciativa propia, sin tener que ser llamados por convocatoria oficial, de las autoridades centrales, acudan a discutir y debatir entre iguales, los problemas que enfrentan en sus municipios.[28]
Hasta ahora, para seguir la opinión del mismo autor,
Las convocatorias de dependencias federales y estatales, para analizar planes y programas sectoriales con presidentes municipales son pensadas desde el centro y no miran el interés, necesidades, posibilidades y recursos de los propios ayuntamientos. Es decir, el estado sigue pensando por cuenta de los municipios con criterio centralista[29].
Hasta hoy, en el caso del vaso de Cuitzeo, las iniciativas para reunir a los presidentes municipales han partido del Ejecutivo estatal o del Congreso, pero no se ha logrado concretar las formas de participación de los ayuntamientos en el ataque al problema ambiental, ni los recursos de los que se dispondrá. El presidente de Cuitzeo considera importante, por ejemplo, que los ayuntamientos ribereños cuenten con maquinaria para sacar las malezas acuáticas y reducir el azolvamiento. Además, ni siquiera todas las presidencias municipales han respondido a los llamados. Sólo las de Cuitzeo, Álvaro Obregón y Zinapécuaro han acudido a los foros de discusión y han presentado sus demandas y propuestas relacionadas con el deterioro lacustre[30]. Las agrupaciones de pescadores han mostrado interés en conservar el lago, demandando las compuertas para evitar que baje el nivel del lago, pero carecen de un proyecto o de propuestas integrales para la problemática ambiental de toda la cuenca. Aun así, es fundamental incorporar esas demandas, esas experiencias y ese potencial social para nutrir y complementar los esfuerzos y la capacidad de planeación institucionales en el nivel de gobierno más próximo a la población. Vale la pena intentar, a partir de una relación horizontal entre las autoridades regionales más directamente involucradas o afectadas, nuevas formas que propicien una mayor participación social y que les permita a aquéllas asumir más cabalmente un papel de liderazgo de sus comunidades y de expresión de la representación popular.
VI. CONCLUSIONES
La problemática del deterioro del entorno ecológico que sufren por distintas vías las más diversas regiones del país, someten a prueba las capacidades y atribuciones legales de cada uno de los órdenes de gobierno, así como los sistemas de concurrencia entre ellos. En la inmensa mayoría de los casos, la excesiva centralización que ahoga las iniciativas surgidas desde las comunidades municipales y sectores sociales va perdiendo la batalla contra la contaminación y también la de la expresión ciudadana, pues se mantiene alejada de las necesidades cotidianas de los núcleos concretos de población mientras que inhibe los posibles esfuerzos locales para resolver los problemas. Así, ni se logra detener el deterioro ambiental ni consiguen las autoridades coordinar eficazmente la acción social. Muchas veces, las iniciativas y propuestas de solución han tenido que partir de los grupos locales o sectores interesados en la dinámica ecológica.
La vía de la participación municipal se encuentra poco explorada, más allá de la prestación de los servicios públicos que le confiere el artículo 115 de la Constitución de la República. Sin embargo, la posibilidad real de avanzar eficazmente en estos y otros problemas, quizás radique en invertir el sistema de planeación y el sistema de concurrencias, de modo tal que los ayuntamientos determinen las prioridades en la acción gubernamental y en ellos se coordine la participación de los otros niveles de gobierno. Ello supone, desde luego, dotarlos de los elementos y recursos tanto materiales como humanos para atender adecuadamente sus propias necesidades y participar en ese sistema de cooperación entre los órdenes de gobierno.
Ensayar con nuevas formas de coordinación, de carácter horizontal, entre las instancias municipales de gobierno, permitiría fortalecer también el federalismo cooperativo y atender problemas de gran amplitud, compatibilizando las ventajas administrativas de la descentralización con las necesidades sociales de mayores dimensiones. La naturaleza de la problemática ecológica constituye, por otra parte, un desafío a la colaboración de ayuntamientos que, aunque de diversos orígenes partidistas, se encuentran ubicados en el mismo entorno ambiental, lo que en sí mismo es un avance en la consolidación del sistema de cooperación y contrapesos que supone el federalismo.
Francisco Ruiz Massieu destacaba la necesidad de que el municipio, a medida que se fortalece su papel en la sociedad, pase de ser una figura meramente administrativa encargada de la prestación de una serie de servicios públicos a constituirse como un ente político territorial que asume más cabalmente la representación popular[31]. La participación más directa de los ayuntamientos en la problemática ambiental, tan próxima a la población, y la posible coordinación intermunicipal con ese objetivo, fortalecerían la autonomía municipal y facilitarían avanzar en el objetivo de que esas instancias de gobierno se conviertan en factores de liderazgo y organización social y asuman más plenamente, de acuerdo con las tendencias contemporáneas, su papel.
Casos como el que se analiza implican someter a discusión, en fin, el objetivo de un sistema de autoridades como el supuesto en el federalismo. La descentralización no es un objetivo en sí misma: representa, sí, la posibilidad -aunque sólo la posibilidad- de ampliar los cauces a la participación democrática; puede permitir también simplificar y desburocratizar el aparato administrativo gubernamental; puede suponer una mayor racionalidad y eficiencia en el uso de los recursos públicos; o puede también constituir un medio para elevar la gobernabilidad y asegurar la estabilidad política[32]. En última instancia, el federalismo es hoy por hoy la búsqueda de nuevos equilibrios y nuevas formas de relación entre estado y sociedad, cuyo fin no es otro que elevar la calidad de vida de las actuales y las futuras generaciones.
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[1] Véase reportaje de Alfredo Pérez Díaz en El Municipal, No. 1, 26 de junio de 1995; págs. 10-11.
[2] Arturo Chávez Carmona, “Los pescadores de Cuitzeo”, en Comisión de Ecología del H. Congreso de Michoacán, LXVI Legislatura, El deterioro ambiental de la cuenca del lago de Cuitzeo. Morelia, Mich., 1994. Pág. 7.
[3] Jorge L. Tamayo, Geografía moderna de México. México, Ed. Trillas, 1972. Pág. 147. Chávez Carmona, Ferrer y Plascencia, “La cuenca del lago de Cuitzeo”, en El deterioro ambiental… Op. Cit., pág. 10.
[4] Arturo Chávez C., “Los pescadores de Cuitzeo”, Op. Cit., pág. 7.
[5] Entrevista al Ing. Silvino Chávez Flores, subdelegado de Recursos naturales de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Morelia, Mich., 20 de mayo de 1996.
[6] Javier Alvarado D., Tohtli Zubiete R., Rosario Ortega M., Arturo Chacón T. y Rosa Espinoza G., “Hipertroficación en un lago tropical somero. (Lago de Cuitzeo, Michoacán, México)”, en El deterioro ambiental de la… Op. Cit., págs. 19-20.
[7] Dip. Jaime Hernández Díaz y Biól. Arturo Chávez Carmona, “El impacto ambiental en la Cuenca de Cuitzeo”, en VV. AA., El deterioro ambiental de la cuenca del lago de Cuitzeo, Op. Cit., Pág. 3.
[8] Arturo Chávez Carmona, “Los pescadores de Cuitzeo”, Op. cit., pág. 7.
[9] La Enciclopedia de los municipios de México editada por el CNEM sólo considera como turísticos en el estado de Michoacán a Morelia, Paracho, Quiroga, Pátzcuaro, Uruapan, Zamora y Ciudad Hidalgo. Cit. en El Municipal No. 13. 18 de septiembre de 1995. P. 27.
[10] LGEEPA, art. 5º. Véase también Patricia Romero Lankao, “Peculiaridades de la planeación ambiental”, en Carlos E. Massé N. y Eduardo Andrés Sandoval F. (coords.), Políticas públicas y desarrollo municipal. Zinacantepec, Edo. de Méx., El Colegio Mexiquense, A.C.-Universidad Autónoma del Estado de México, 1995. Págs. 167-168.
[11] Tal es una de las conclusiones centrales del Primer Foro Nacional sobre Gestión Ambiental en Municipios Metropolitanos, realizado en Naucalpan de Juárez del 21 al 24 de mayo pasados. Véase El Municipal No. 51, 10 de junio de 1996, pág. 15.
[12] Dolores González-Saravia C., “Municipio y gestión del medio ambiente”, en El Municipal, No. 17, 16 de octubre de 1995, pág. 26.
[13] Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Págs. 60-62.
[16] Patricia Romero L., Op. Cit., págs. 171-172 y ss.
[17] Véase “Japoneses rescatan el lago de Chapala”, en El Municipal No. 1, 26 de junio de 1995: “Después de un sinnúmero de proyectos, intentos, programas y acciones fracasadas, una empresa japonesa (Kaihatsu Co., CKC) acaba de ofrecer un crédito por 600 millones de dólares a fin de sanear el lago, ofrecimiento que recibió el beneplácito del presidente Ernesto Zedillo y del gobernador de Jalisco, Alberto Cárdenas”.
[18] Guillermo Vargas U., “Morelia y los retos del futuro: perspectivas del saneamiento ambiental”, en VV. AA., El deterioro ambiental de la cuenca…, Op. Cit., pág. 61.
[19] Comisión Nacional del Agua. Gerencia Regional Lerma-Balsas, “Proyecto ejecutivo de la planta de tratamiento de aguas residuales, Cuitzeo, Michoacán. Informe final. Resumen Ejecutivo”. Fotocopiado.
[20] Entrevista al Ing. Silvino Chávez Flores, Subdelegado de Recursos Naturales de la Profepa. Morelia, Mich., 20 de mayo de 1996.
[21] Entrevista al Dr. Roberto Mauro Guzmán Lemus, director de Ecología de la SEDUE, Morelia, Mich., 20 de mayo de 1996.
[22] Entrevista al señor Gerardo Zurita Castro, presidente municipal de Cuitzeo, Mich., 21 de mayo de 1996.
[23] Véase, por ejemplo la nota “Facultar a estados y municipios en materia ecológica y ambiental, plantean senadores”. El Municipal No. 36, 26 de febrero de 1996, pág. 10, donde se reseña la iniciativa de reformas a la Ley General de Equilibrio Ecológico presentada dentro de ese espíritu por la Comisión de Ecología de la Cámara de Senadores. Más recientemente, se ha anunciado la descentralización de la Semarnap transfiriendo a los gobiernos estatales diversas facultades de control ambiental. Hasta ahora, sin embargo, esa descentralización se ha planteado como un conjunto de acuerdos de coordinación entre la federación y las entidades, y no ha llegado aún al nivel municipal. Véase “Descentralizan la Semarnap”, Reforma, 15 de junio de 1996, pág. 4A.
[24] Alicia Ziccardi, “Federalismo y democracia para mejorar la calidad de vida en las ciudades”. Fotocopiado.
[25] Véase Luis F. Aguilar Villanueva, “El federalismo mexicano. Funcionamiento y tareas pendientes”. El Colegio de México, 27 y 28 de junio de 1994. Fotocopiado. Hojas 34 y ss.
[26] Blanca Acedo, Ricardo Ruiz y Ernesto Vega, El municipio en el marco de la reforma del Estado. Centro de Estudios para una Proyecto Nacional, S.C., págs. 21-22.
[27] Esta garantía se ha incorporado ya, al menos, a las constituciones políticas de los estados de Coahuila y Yucatán.
[28] Ricardo Millán Suárez, “La materia de la Asociación de Ayuntamientos”, El Municipal No. 19, 30 de octubre de 1995, pág. 22.
[29] Ricardo Millán Suárez, “La necesidad de una asociación mexicana de ayuntamientos”, El Municipal, No. 18, 23 de octubre de 1995, pág. 22.
[30] Entrevista al Presidente Municipal de Cuitzeo, Gerardo Zurita Castro. 21 de mayo de 1996.
[31] Francisco Ruiz Massieu, “El derecho municipal mexicano: constantes y perspectivas”, en VV.AA., Tendencias actuales del derecho. México, Fondo de Cultura Económica/Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1994. Págs. 243-244.
[32] Cfr. Olivia M. Hidalgo-Hardeman, “La descentralización: un medio para lograr un fin. El caso del nuevo federalismo en Estados Unidos”, en Gestión y política Pública, Vol. IV, No. 1. México, División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económica, primer semestre de 1995.
*Artículo publicado en la revista Vinculación. Ensayos. Revista de la Dirección de Vinculación y Desarrollo Institucional, UMSNH. No. 3. Morelia, Michoacán, mayo de 1998.
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