LA CORRESPONSABILIDAD DE PARTIDOS Y CIUDADANOS EN LA ORGANIZACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL*

Eduardo Nava Hernández

La agenda de los presentes Foros nacionales de Discusión para la reforma electoral se ha vuelto a plantear, al igual que sus antecesoras desde 1977, el perfeccionamiento de los órganos encargados de organizar el proceso electoral.

      No podría decirse que no hayan existido avances a este respecto. Si comparamos la estructura del actual Instituto Federal Electoral y de su Consejo General con la de las instituciones a las que en el pasado se encomendó esa función, encontramos progresos innegables y aun evidentes. No obstante, subsiste en los partidos políticos y medios académicos, y en la opinión pública en general una insatisfacción también inocultable, así sea con aspectos particulares, en torno a la integración y funcionamiento de nuestras instituciones político-electorales. Esa insatisfacción se asocia al sentimiento de que el gobierno federal -cuando se trata de procesos electorales de ese carácter- o, en su caso, los gobiernos estatales, mantienen un poder decisivo en la organización y conducción de los comicios, lo cual no sería por sí mismo negativo si no existiera en México una tan larga historia de parcialidad e identificación entre el poder público y el partido oficial.

      En la situación particular mexicana, por esas razones, la efectividad de la autonomía de los órganos electorales es el aspecto crucial, la piedra de toque de la confianza ciudadana. Las sucesivas reformas electorales, particularmente las de 1993 y 1994, han tendido por ello a una creciente ciudadanización de las instancias centrales de organización electoral, aunque estamos aún lejos de haber llegado a constituir un cuarto poder electoral como el que existe en otros países en los que un mismo órgano independiente de los otros tres poderes asume las funciones tanto de organización como de litigio de controversias y calificación de las elecciones.

      El párrafo octavo del artículo 41 de la Constitución general de la República define que “la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración concurren los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley”; y el artículo 68 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente designa al Instituto Federal Electoral como “depositario de la autoridad” y “responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones”.

      Un primer problema es la interpretación que ha predominado en las sucesivas legislaciones del carácter estatal de las elecciones restringiéndolo -como de hecho ocurrió durante décadas hasta muy recientemente- a una función gubernamental. Los comicios son una función estatal en el sentido más amplio, porque constituyen el medio por excelencia para la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Federación, y también porque el propio Estado es la única entidad capacitada política y materialmente para desplegar el inmenso esfuerzo requerido para el proceso electoral. Pero de ello no debiera inferirse la prevalencia del poder gubernamental en su conducción.

      Y, derivado de ello, un segundo problema es el de la paradójica autonomía del IFE, cuando en su integración aparecen como determinantes los poderes gubernamentales y, sobre todo, cuando el consejero designado por el Poder Ejecutivo, el Secretario de Gobernación, funge como Presidente de su Consejo General. Si autonomía es, según el diccionario de la lengua, la potestad que dentro del Estado pueden gozar ciertas entidades para regir intereses particulares de su vida interior mediante normas y órganos de gobierno propios, es evidente que en el caso de nuestras instancias electorales está sumamente relativizada por la presencia de un representante de ese nivel de la Presidencia de la República y de un Director General nombrado a propuesta del propio Presidente del Consejo (art. 82, inciso c, y art. 83, inciso e del Cofipe).

      De la estructura jurídica del Instituto Federal Electoral se deriva lo siguiente. El Presidente de la República designa al Secretario de Gobernación, quien se desempeña como presidente del Consejo General. Éste propone a su vez, para su aprobación por el Consejo, al Director General del Instituto y a los Directores Ejecutivos que integran la Junta General Ejecutiva. Esta Junta, a su vez, propone para su designación a los candidatos a ser consejeros ciudadanos en los Consejos Locales (art. 82, inciso e), y los Consejos Locales designan por mayoría absoluta a los consejeros ciudadanos que integran los 300 consejos distritales.

      En todo este proceso, ha sido evidente la despartidización, manifiesta en el hecho de que a los representantes de los partidos políticos en los Consejos General, Locales y Distritales se les ha quitado el derecho de voto, pero no un repliegue efectivo de los poderes públicos que permita hablar de una autonomía efectiva de las instancias rectoras y ejecutivas del proceso comicial. En otras palabras, el gobierno aparece no sólo como el garante que debiera ser de la realización pacífica y ordenada de los procesos electorales, sino como la verdadera instancia ejecutiva del proceso en su conjunto. En cierto modo, podría decirse, la reforma de 1994 canalizó las suspicacias e incredulidad públicas frente a los órganos electorales hacia la presencia de los partidos, pero mantuvo la preeminencia gubernamental y una autonomía muy restringida del IFE. La ciudadanización ha estado hasta ahora también bastante circunscrita, en la medida en que los consejeros ciudadanos no tienen facultades para proponer, sino tan sólo para votar, a los funcionarios ejecutivos y locales.

      Discutamos brevemente la despartidización. Ésta, hay que decirlo, es relativa. Se ha eliminado el derecho a voto de los representantes directos de los partidos políticos, pero ello no quiere decir que éstos se encuentren ausentes del Consejo General del IFE, ya que reaparecen en las figuras de la mayoría y la primera minoría de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, que sí están representadas en la instancia colectiva. De suerte que sí hay partidos que cuentan con representación y voto en el Consejo General a través de sus fracciones parlamentarias, y partidos que sólo tienen voz, pero no voto. En cierto modo, esto constituye una regresión a los términos discriminatorios de la Ley de 1951 que, al fijar en tres el número de representantes partidarios ante la entonces Comisión Federal Electoral, excluía necesariamente al cuarto o, en su caso, a un hipotético quinto partido con registro nacional; o a los de las leyes más recientes de 1977, 1986 y 1993 que concedían el derecho a voto sólo a los partidos con registro definitivo.

      La despartidización afecta, de hecho a los ciudadanos organizados en los partidos que son, según e propio reconocimiento constitucional, organismos de interés público y protagonistas centrales de los procesos electorales. Se ha mermado con ello la capacidad de decisión en asuntos operativos a quienes -como por ejemplo, en las mesas directivas de casilla- tienen la responsabilidad de cumplirlos. Pero en la coyuntura actual, hay que reconocerlo, permite superar entrabamientos en las controversias o inconformidades como las que suscitaban con el tradicional mayoriteo en las instancias decisorias, y sobre todo, tiende a fortalecer la confianza general de la sociedad civil en el proceso electoral en su conjunto, como, al parecer, sucedió durante las elecciones de 1994.

      En realidad, la copiosa votación registrada en 1994 y sobre todo los avances de la oposición en esa y en diversas elecciones locales, parecen desmentir la idea general de que los ciudadanos desconfían por se de los partidos políticos. Más bien, y con razón, ven con recelo los evidentes y confesados vínculos que ligan al partido oficial con el gobierno y que hasta hoy no han sido rotos, ni siquiera debilitados lo suficiente. El nudo real de cualquier reforma sigue ubicado en mantener o no el control electoral por el gobierno (entendido en sentido amplio, con todos sus aparatos adyacentes, y entre ellos en primer término el PRI) sobre los procesos electorales, y en conservar o no al PRI como un partido de estado.

      Es preciso optar, o bien por un órgano independiente, completamente ciudadanizado del tipo “cuarto poder”, equidistante tanto del Estado como de los partidos, o por un órgano electoral que, al propiciar actitudes de corresponsabilidad, fortalezca el sistema de partidos. Hay que tomar en cuenta que las actuales restricciones a los partidos dentro del IFE se vienen a sumar a otras limitaciones que no podemos entrar a discutir aquí, como la inconstitucional supresión de las candidaturas comunes y los inaceptables condicionamientos para constituir coaliciones, el monopolio estatal del reconocimiento legal de los partidos y candidatos o la inequitativa distribución de prerrogativas que fortalece más a las formaciones ya fortalecidas y limita a los organismos políticos emergentes, todo lo cual contraviene a la consolidación del pluralismo, desalienta la participación de los ciudadanos en los partidos y obstaculiza a éstos el objetivo que la Constitución les asigna de “promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público”. De hecho, es más paradójico cuando, realmente, no se ha completado en nuestro país la conformación de un verdadero Estado de partidos que sustituya adecuadamente al régimen de partido de Estado.

      Es aquí donde, en nuestro concepto, radica el aspecto central de la cuestión. La reforma político-electoral que se necesita no es tan sólo la que restrinja el protagonismo de los partidos, sino una que abra los cauces de participación a los ciudadanos, tanto dentro como fuera de las organizaciones partidarias y descentralice hacia instancias con mayor participación civil las capacidades reales de decisión. Hasta ahora, las reformas electorales han abierto o cerrado según la conveniencia de los grupos en el poder las compuertas a la participación de los partidos políticos, pero desligándolos de los requerimientos más generales de la sociedad. La sociedad civil no se define tan sólo por oposición o exclusión frente al ámbito de lo estatal, ni por englobar amorfamente el mundo de las relaciones privadas. Debe, por lo contrario, constituir el espacio en que las clases se estructuran y se organizan. La sociedad civil así constituida no tiene nada que ver con la concepción neoliberal que la percibe como un mundo de ciudadanos atomizados que se expresa sólo electoralmente. Más bien va asociada al desarrollo de las organizaciones que representan libre y autónomamente los intereses colectivos de los grupos y clases que la integran.

      Actualmente, el desarrollo de la sociedad civil y el fortalecimiento de su participación en los asuntos públicos se ven como una necesidad para la ampliación de la democracia y el acotamiento del poder del Estado. México vive una doble transición, política y social, que tiende a consolidar simultáneamente, lo que Claus Offe caracteriza como los dos paradigmas de participación política: una forma de politicidad tradicional que privilegia temas como la construcción de la nación, ciudadanía, participación, redistribución y seguridad, y el paradigma contemporáneo donde la politización se desborda hacia el conjunto de la vida social bajo formas ideológicas, organizativas y de participación colectiva novedosas. Los sujetos de esta nueva politicidad, como los movimientos y organizaciones sociales y las llamadas organizaciones no gubernamentales traspasan el ámbito tradicional de las instituciones públicas.

      Se debe tender, en consecuencia, a una reforma que paralelamente consolide el sistema de partidos y liberalice los canales por los que los ciudadanos en general se expresan políticamente, propiciando la movilidad política. Se requiere de una noción de corresponsabilidad, y no sólo de participación de los partidos y ciudadanos en la organización de los procesos políticos.  Proponemos  una reforma al Título Segundo del Cofipe que contenga los siguientes aspectos:

      El Presidente del Consejo General debe cumplir los mismos requisitos que los consejeros ciudadanos, y su nombramiento debe ser aprobado por las dos terceras partes de los diputados asistentes a la sesión de la Cámara convocada para ello, de una terna propuesta por el Poder Ejecutivo tomando en cuenta las opiniones de partidos y organismos sociales. El Poder Ejecutivo  estaría representado en el Consejo a través de un consejero con derecho a voz y voto. Los representantes del Legislativo se conservarían en el mismo número y forma de elección que en la actual legislación. El Secretario del Consejo sería designado por este órgano a propuesta de su Presidente. El Director del IFE debe ser elegido por el Consejo de entre las propuestas de los consejeros ciudadanos y partidos políticos.

      Los directores ejecutivos cumplen funciones sustantivas y permanentes a las que la experiencia ha mostrado que hay que poner la mayor atención. Deben llenar, además de los requisitos ya establecidos en el artículo 91 del Cofipe, los de no haber ocupado cargos dirigentes en los partidos políticos o puestos de elección en los dos años anteriores a su nombramiento. Serán elegidos igualmente por el Consejo a partir de ternas propuestas por el director.

      Los presidentes de los Consejos Locales debieran ser elegidos por el Consejo General a propuesta del Director General del IFE. Los Consejeros Ciudadanos de los Consejos Locales se seguirían designando como se encuentra establecido. Los partidos deberían recuperar su derecho al voto en todas las instancias donde se encuentran representados.

• Ponencia ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, Tlalpan, D. F., 27 de septiembre de 1995.